政府采购需求管理内控制度设计

姜爱华 常延婕

《办法》即《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号），自2021年7月1日起正式施行。该办法明确指出，风险控制措施需覆盖需求管理的整个流程，这一规定确保了采购需求和采购计划的制定能够顺利进行。

本文以政府采购需求管理流程为核心，对整个流程中的风险环节进行系统分析，旨在为相关部门或机构在优化政府采购需求管理内部控制机制方面提供参考，并助力政府采购需求管理制度的持续优化，进而提出可供借鉴的解决方案。

需求管理的一般流程

《办法》对政府采购需求管理进行了明确定义，即采购主体需组织相关人员来明确采购需求，同时制定采购的具体执行方案，并执行相应的风险管控措施。基于此，本研究将政府采购需求管理的流程细分为四个主要步骤：首先是明确采购需求，其次是制定详细的需求方案，然后是确立采购实施的具体计划，最后是进行风险的控制和管理。

环节一涉及明确采购需求，这要求采购方为实现项目既定目标，挑选相应的采购对象，并确保其符合既定的技术标准与商业条件。其中，技术标准关乎采购对象的功能与品质。而商业条件则包括获取采购对象的时间、地点、财务状况以及服务相关的要求。在确定采购需求时，必须综合考虑市场供应状况、行业发展趋势以及过往采购经验等因素，谨慎作出决策。在必要时，还需进行深入的需求调研。依据《办法》的相关规定，以下四种类型的采购项目需进行需求调研：首先，对于金额超过1000万元的货物或服务采购，以及超过3000万元的工程采购开元棋官方正版下载，必须进行需求调研；其次，那些关系到公共利益且社会关注度较高的采购项目，例如政府向公众提供的公共服务项目，也需进行调研；再者，对于技术含量高、专业性强的项目，比如需要定制开发的信息化建设项目和采购进口产品的项目，同样需要进行需求调研；最后，还包括那些主管预算单位或采购人认为有必要进行需求调研的其他采购项目。

环节二涉及编制采购需求，这需要以既定的采购需求为出发点。同时，还需结合项目的特性、实际需求以及部门的预算进行综合考虑。此外，对采购需求的详细描述至关重要，无论是文字还是图表，都应确保其表述的准确性和清晰度。

环节三要求编制采购执行方案。该方案旨在确保采购需求的达成，涉及对采购合同签订及管理的具体部署。具体内容包括：采购项目的预算编制、最高价格设定，采购活动的具体时间规划，采购组织的构成以及代理委托的安排，采购包的划分及合同分包事宜，供应商的资质要求，采购的具体方式、竞争范围以及评审标准等。合同管理的具体内容包括对合同种类、定价模式、合同正文关键条款、履行合同验收流程以及风险控制手段等方面的规定。这些安排通常依据相关法律法规、政府采购政策以及国家相关规定制定，并充分考虑采购需求的特性。在此过程中，各级财政部门会遵循简明、必要的原则，对相关内容进行登记备案。在编制采购执行方案时，务必重点考虑，针对那些进行需求调研的项目，必须深入分析采购环节及合同执行阶段可能存在的风险，并据此制定出切实可行的风险应对措施。

环节四涉及对关键风险点的核查，《办法》中明确指出，采购方需构建一套审查机制，专门针对采购需求管理中的关键风险点进行核查。此核查过程包括常规审查与重点审查两个层次。常规性审核主要关注是否依照《办法》所规定的流程与要求来确立采购需求、制定采购执行方案；而在常规性审核的基础上，还需着重进行无歧视性审核、竞争性审核、采购政策审核、履约风险审核，以及采购方或主管预算单位认为有必要审核的其他方面。对于进行需求调研的项目，必须实施重点审核。对那些未能通过审查的项目，需对采购需求及相关实施计划进行相应内容的调整，然后需重新启动审查程序。

需求管理环节的主要风险

首先，在采购需求的确定阶段，风险主要集中在需求调查这一环节：首先，有些项目虽然按照规定应当进行需求调查，但却未进行此项工作；其次，在针对市场主体进行需求调查时，采购人挑选的调查对象数量不足三个，且这些对象缺乏代表性，违反了《办法》第十条的相关规定；最后，未根据采购项目的具体实际情况，选择恰当的方法进行需求调查。在处理复杂的采购事宜时，未能充分征询供应商及专家的看法，亦未就公共服务项目向公众广泛征求意见；此外，也未对采购需求进行精确且合理的价格评估。

其次，在采购需求的编制阶段，《办法》明确规定了必须确保编制内容的合规性、全面性和清晰度。然而，在实际操作中，编制需求可能面临违规、不完善及模糊不清的风险开元ky888棋牌官网版，具体表现在以下四个方面：首先，政府采购需求的编制可能违反了法律法规和公共道德；其次，编制的采购需求未能达到既定的功能或目标，也未遵循政府采购政策的相关要求；再次，采购需求的编制存在不完整之处，未能详细阐述采购标的的技术和商务要求；最后，制定采购需求的标准不符合规定，未充分征求供应商和专家的意见，也未充分考虑可能对供应商报价和项目实施带来风险的因素，且设定的指标模糊不清，量化标准不合理。

第三，在制定采购执行方案的过程中。这一环节的风险主要可以划分为两大类别：一是程序上的风险，二是方案内容方面的风险。

程序风险主要涉及委托代理采购环节，具体表现为采购方未在采购活动启动前对代理机构所设定的采购需求进行核实。内容风险则涵盖以下两点：其一，缺乏采购实施计划的编制；其二，计划内容违反了法律法规的规定，忽视了采购过程中的非歧视和竞争性原则。评审准则中存在违规现象，如擅自制定业绩指标（如要求供应商提供样品）或以特定用途为借口，擅自突破预算限额以及规避批量集中采购等行为。

第四，在风险控制方面，目前政府采购的需求管理中，尚未建立起一套完善的风险控制体系；同时，部分采购人员对于风险防控的认识和意识尚需提升；此外，不相容岗位的设置不够合理，以及风险防控的具体措施也亟需进一步细化和完善。尽管《办法》中明确指出需构建审查工作流程，然而在实施过程中，一些采购人员仍面临以下五个主要问题：首先，他们未能按照规定构建审查机制；其次开yun体育官网入口登录app，他们未对采购需求及实施计划进行审查；再者，审查结果被搁置一旁，对于审查未通过的采购项目，既未进行整改也未重新审查；此外，常规审查与重点审查的内容不够全面；最后，需求审查岗位的设置未能充分反映出控制机制。

加强需求管理内控的设想

《办法》第四章着重阐述“风险控制”，这一章节突出了内控制度构建在政府采购需求管理领域中的关键地位。作者针对政府采购需求管理的流程和可能存在的风险进行了深入研究，参照《办法》以及《关于强化政府采购活动内部控制管理的建议》（财库〔2016〕99号文件，简称《建议》），试图构建一个较为完善的政府采购需求管理内部控制体系，并就如何健全政府采购需求管理的风险控制机制提出了一些思考。

关于内部管理制度的构想，《指导意见》强调，应以“按事项分配权力、按岗位设定权限、按级别授权”为核心，逐步构建起一个依法依规、运作流畅、风险可防、责任明确的政府采购内部管理和运作机制。作者构思通过实施风险管控手段，尤其是依托审查流程的机制，来进一步完善内部控制架构。具体而言，作者计划将政府采购需求管理的内部控制体系细分为三个主要模块：审核与批准的管控、绩效评估的管控以及职责分配的管控（如图一所示）。

关于职责分工控制的构想。这种控制方式是采购需求内部管理中“分事行权、分岗设权、分级授权”原则的实际应用，同时也是有效防范采购需求管理流程风险的关键措施，具体内容可参考图二。建议单位或部门构建一套内部监督机制，实现采购与业务之间的相互制约，并依据行政管理的职能，明确机构设置、岗位安排、人员配备、职务确定以及责任划分。内部监督审核部门对审批流程进行严格的双重审核，并定期举办风险评估与考核活动；采购部门承担起编制政府采购需求管理所需的各种文件和报告的任务；而业务主管部门则负责需求管理工作的实际操作，包括现场开展需求调研，并向公众公开相关文件。

关于审批控制的构想。此控制措施主要针对在确定需求、编制需求以及制定采购实施计划等环节可能遇到的内容风险而设立，旨在审查采购需求内容的合法性及合规性（具体审核要点可参考表一、表二、表三），从而对审查工作流程进行优化和提升。具体来说，内部监督部门承担审批控制职责，负责确认需求内容在法律和项目实际情况下的合规性，并在审批意见表上由审批人员亲自签署姓名，确保责任明确到个人。

针对绩效评估的管控构想。此管控措施旨在强化内部控制措施的实际运用，具体表现为：首先，实施“双向关联”，即将内部控制体系构建、风险评价、审核成效与部门绩效评估、员工个人成长紧密相连，以此激发部门和员工在内部控制体系构建中的主动性和积极性。二是实施物质和精神双重激励措施，对在风险评估与审核环节中表现出色的项目组成员，提供相应的物质奖赏和口头赞誉。三是增强处罚和整改的力度，审计机构需严格遵循审核规程，切实执行监督职能，对发现的不合规项目，应立即通知其整改，并进行复查。（单位：中央财经大学财政税务学院）